Desenhando as diferenças entre Fundeb e CAQi

Volto a discutir o absurdo metodológico que representa usar o valor por aluno do Fundeb como parâmetro para o debate sobre o Custo Aluno-Qualidade Inicial. Recordo que regulamentar o CAQi é uma obrigação legal (prazo de dois anos para implementar, conforme o PNE).

Relembrando:

1.       O valor por aluno do Fundeb é produto de uma equação bastante simples: divido o dinheiro bloqueado pelo fundo (menos do que o dinheiro obrigatório de ser aplicado em educação e menor do que o recurso disponível efetivamente) pelo número de alunos de diferentes etapas e modalidades. Encontro um valor médio, o qual é denominado de Valor por Aluno Estadual, posto que tal divisão é feita em cada estado.

2.       Os fatores de ponderação de cada etapa e modalidade nesta divisão descrita acima são arbitrários, não foram fruto de nenhum levantamento científico. As mesmas somente podem variar 30% para cima e 30% para baixo do Valor por aluno das séries iniciais do Ensino Fundamental. Não há estudo oficial sobre o tema e o intervalo contraria fatores encontrados em estudos feitos por diferentes pesquisadores. 

3.       Assim, o Valor por Aluno de cada fundo estadual não é nem o que efetivamente cada município (ou estado) aplica naquela etapa ou modalidade, nem é o valor real da referida etapa. É uma conta de chegada, limitada pelas regras artificiais estabelecida.

4.       O Valor por Aluno dos fundos estaduais mais pobres são ajudados com recursos federais (Complementação da União). Esta contribuição não leva em consideração nenhum patamar de qualidade acordado, se baseia no quanto de aumento o montante estabelecido pela regra permite subir o valor por aluno de cada fundo. Assim, o fundo estadual do Maranhão, por exemplo, com seus recursos próprios chega a uma per capita de R$ 1253,96 para o ano de 2014. Com a ajuda da União é possível chegar a R$ 2285,57. Qual o critério usado para chegar neste patamar? Uma equação matemática redistributiva entre os fundos mais pobres, começando pelo Maranhão. Ao invés de R$ 104,49 reais por mês conseguiu-se oferecer R$ 190,46. Foi feito algum cálculo para verificar se este novo valor é suficiente para prover os insumos básicos para o funcionamento das escolas no Maranhão? Não. Foi feito um cálculo pelo menos para verificar que com este novo valor o piso dos professores seria pago em todos os municípios maranhenses? Também não.

Por esta breve explicação já dá para perceber que em termos metodológicos, o FUNDEB não leva em consideração “os respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem”, como na estratégia 20.6 está dito que será o parâmetro para construir O Custo Aluno-Qualidade Inicial. E mais, na Estratégia 20.7 é explicitado o entendimento de que fatores devem ser arrolados: “investimentos em qualificação e remuneração do pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, em aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e em aquisição de material didático-escolar, alimentação e transporte escolar”. Trabalhar com os atuais valores do FUNDEB é, obviamente, partir de uma base pantanosa, imprecisa, para materializar algo que a legislação pede que seja concreto, que parta de custos efetivos (mesmo que médios) de um conjunto de insumos necessários para garantir um funcionamento aceitável de nossas escolas.

Ao contrário da dinâmica do FUNDEB (valor baseado em quanto meu dinheiro oferece em termos de percapita diante da quantidade de alunos que tenho na minha rede escolar), a matriz do Custo Aluno Qualidade parte de outro caminho metodológico. Vejamos:

1.       Ela foi construída pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (ver Carreira e Pinto, 2007), aceita pela Conferência Nacional de Educação de 2010, depois incorporada pela Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação (em resolução nunca homologada pelo MEC e que dorme numa gaveta desde 2010) e finalmente incorporada na legislação nacional (Lei nº 13005 de 2014).

2.       Parte da evidência de que uma escola de qualidade (de dado padrão de qualidade) é composta de determinados insumos, dentre os quais destaco a remuneração dos docentes e demais trabalhadores da educação (qual a remuneração aceitável para construir o padrão); as condições de oferta (prédio, ambientes, espaços pedagógicos, espaços esportivos, etc.); o tamanho das turmas (essencial para evitar piora das condições de trabalho e de aprendizado) e o tamanho das escolas (essencial para facilitar a gestão).

3.       Foram construídas escolas ideais (no sentido de padrão) e inseridos nela todos os insumos nos padrões estabelecidos. Após esse procedimento foi aferido o Custo Aluno de cada etapa e modalidade. Ou seja, o Custo Aluno não é uma média ou um acerto entre dinheiro disponível e número de alunos. É o produto do custo dos insumos necessários a dotar a escola de condições de qualidade aceitáveis dividido pelo número de alunos.

A lógica do CAQi representa uma ruptura com a lógica atual do financiamento da educação básica. Ao invés de estabelecer um valor por aluno com parte dos recursos obrigatórios e complementar os mais carentes neste parâmetro, ele propõe estabelecer um padrão inicial de qualidade (inicial por que este padrão tende a ser dinâmico na medida em que a sociedade exige mais benefícios e garantias ou avanços tecnológicos exigem novos espaços escolares) por etapa e modalidade e organizar o financiamento estatal visando dotar todas as redes escolares de condições de cumprir os parâmetros, garantindo que um aluno, independentemente do local de moradia, seja tratado como brasileiro de pleno direito.

Espero que os esclarecimentos sucintos deste post ajudem os membros do governo a entender o quanto é equivocado fazer um sinal de igualdade entre FUNDEB e CAQI e o quanto é prejudicial para o estabelecimento de um padrão mínimo de qualidade partir da lógica financeira atual.

Os limites do Fundeb e o Custo Aluno-Qualidade

Informações que me chegam dão conta de que em setores governamentais há uma tendência em associar o Custo Aluno-Qualidade aos parâmetros já existentes no funcionamento do Fundeb.

O raciocínio subjacente é que o Fundeb seria o que de mais avançado seria possível fazer em termos redistributivos e nele estaria embutido uma eficaz política de diminuição das desigualdades entre municípios e entre estados. Ou seja, o ponto de partida para o padrão mínimo de qualidade seria o valor por aluno do Fundeb.

O que está escondido neste discurso?

1.       Na época do Fundef, a lei nº 9424/1996 estabelecia que a participação da União deveria ser equivalente à média dos valores per capita encontrados em cada fundo estadual. Como este valor médio (por óbvio) significaria uma lista significativa de fundos a serem complementados, de forma sistemática o MEC descumpriu a norma e depositou no Fundef valores bem abaixo do que seria necessário.

2.       Nestes oito anos de Fundeb vivemos uma mudança na forma de cálculo, passando a participação da União ser baseada em percentual fixo (no mínimo 10%) dos montantes depositados pela soma dos fundos estaduais. Assim, o valor da complementação é redistribuído para os fundos estaduais com menores per capitas. A situação melhorou se comparado o número de estados contemplados nos anos de Fundef e também cresceu de valor (último valor do Fundef girou em torno de 400 milhões e hoje trabalhamos na casa de 9 a 10 bilhões).

3.       A lógica embutida no discurso de encontrar equivalência entre CAQ e Valor por Aluno do Fundeb é de que já existe um patamar aceitável para os gastos educacionais, ou seja, o padrão mínimo de qualidade já foi alcançado via o Fundeb, o que tornaria praticamente desnecessário ter aprovado a criação de um instrumento para mensurá-lo no PNE.

Existe vários problemas graves nesta avaliação, que infelizmente vem crescendo no seio da bancada governista e no MEC na mesma proporção que aumentam as dificuldades de financiamento da máquina estatal e se vão fazendo sentir os efeitos do ajuste fiscal.

Em primeiro lugar, os efeitos redistributivos do Fundeb são conhecidos, mas são por demais valorizados, para além do que os números e pesquisas apontam. Este fenômeno aconteceu também durante a vigência do Fundef. Realmente os fundos ajudaram a diminuir as desigualdades de oferta dentro de cada estado, dentro do universo de recursos bloqueados em cada época. Eles não ajudam a captar toda a desigualdade existente, seja por que trabalham apenas com o bloqueio e redistribuição de parte dos recursos existentes, seja por que não utilizam como parâmetro quaisquer exigências de padrão de oferta dos insumos educacionais.

Em segundo lugar, a lógica do Fundeb estás baseada em mensurar um valor por aluno que não é produto de nenhum padrão de qualidade acordado. O valor por aluno representa o custo “possível” levando em conta os recursos bloqueados pelo próprio fundo. Nem é o que seria necessário para que as escolas obedecessem a padrões aceitáveis e acordados, nem representa o custo real aplicado nas referidas escolas. Em minha tese de doutorado e estudos feitos por outros pesquisadores ficou demonstrado que as distâncias entre as condições de oferta escolar dependem do perfil de cada ente federado, do potencial de arrecadação deles e que a participação do Fundeb é pequena diante do total dos recursos disponíveis em cada um deles. Em 2011 esta participação representava apenas 14% da Receita Corrente Municipal.

Em terceiro, como a lógica é encontrar um per capita estadual, a lógica do fundo não leva em consideração as desigualdades de oferta, podendo conviver no mesmo estado (de per capita igual e teoricamente recebendo recursos iguais) redes muito distintas. Para comprovar tal situação basta analisar os dados do censo escolar e verificar diferentes perfis escolares dentro do mesmo estado. Estados pobres como a Bahia possui redes escolares com presença muito distinta de insumos essenciais em qualquer padrão aceitável de qualidade que seja utilizado.

A lógica do Custo Aluno-Qualidade, idealizado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, é totalmente diferente. Ela parte da construção de um patamar de oferta de insumos indispensáveis em cada escola e na mensuração do valor por aluno necessário para financiar tal padrão. E, a partir desta definição, busca calcular o quanto é necessário que cada estado ou cada município aplique em educação para dar conta do referido padrão.

Mas se isto parece tão óbvio, por que tem crescido esta linha esdruxula de associação entre Fundeb e padrão de qualidade? É simplesmente uma tentativa de enquadrar o texto do PNE às contingências orçamentárias de um país presidido por uma política de ajuste fiscal.

Meritocracia revisitada

O documento sobre a Pátria Educadora da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República apresenta quatro eixos para qualificar o ensino público. São os seguintes: 1) A organização da cooperação federativa na educação; 2) A reorientação do currículo e da maneira de ensinar e de aprender; 3) A qualificação de diretores e de professores; e 4) O aproveitamento de novas tecnologias. Vou comentar o primeiro e terceiro no dia de hoje.

Sobre a cooperação federativa, mesmo afirmando estar tentando concretizar o disposto no artigo 7º do Plano Nacional de Educação, as propostas apresentadas pelo documento são limitadas e não superam o quadro atual marcado pela ausência de um sistema nacional de educação e fraca participação da União no financiamento da educação básica.

Toda lógica das proposições é ter um arranjo federativo que “conserte as escolas” que não estão funcionando bem. Este mal funcionamento, obviamente, será detectado pelo já vigente sistema de avaliação que tem por base apenas a aferição de desempenho padronizado.

Quando o documento fala de “consertar partes do sistema público que não atinjam o patamar mínimo”, o mesmo não utiliza a lei do PNE para discorrer sobre a necessidade de se regulamentar o custo aluno qualidade inicial, ou seja, de se constituir o mais urgentemente possível um padrão mínimo de qualidade. Para o texto este patamar já está dado e é baseado nas notas obtidas pelos alunos nos testes padronizados, mesmo que inúmeras pesquisas mostrem que tais notas possuem forte correlação com o nível socioeconômico das famílias e que as condições de oferta educacional sejam profundamente desiguais.

O novo fundo, que teria “as atribuições deste fundo estaria a de financiar as ações corretivas”, não possui formato definido, critério redistributivo e também omite a obrigação escrita na Estratégia 20.10 no PNE, que afirma ser papel da União auxiliar financeiramente os entes federados que ficarem abaixo do CAQi. Na verdade, nas entrelinhas de suas páginas está explícita a negativa por parte da União de cumprir a legislação recentemente aprovada por julgá-la pouco factível.

Ainda sobre este ponto, destacar que os recursos do FNDE são mais decisivos para a sustentação do sistema educacional só é possível se justificar quando o autor do documento desconhece as bases do financiamento da educação básica. O impacto dos recursos federais repassados pelo PAR (mecanismo mais próximo do modelo corretivo proposto pelo documento) é muito pequeno. E o grosso dos recursos do FNDE está vinculado a programas universais já em funcionamento e que não precisam de correções (livro didático, merenda, transporte, etc.).

A terceiro eixo discorre sobre professores e diretores. Apresenta um diagnóstico do qual não tira as devidas conclusões e o mesmo é falho e preconceituoso. Vejamos:

1.       Diz que os “professores vêm comumente dos alunos mais fracos do ensino médio”, que “encontram maior facilidade em ingressar nas escolas de pedagogia, sobretudo as privadas”. Qual o remédio apresentado para o fato de que a maior parte de nossos professores são formados em instituições privadas de qualidade temerária? Nenhum.

2.       Diz também que “só pequena porção se forma na pedagogia e nas licenciaturas das universidades federais”, mas afirma que as instituições federais “estão longe de oferecer ensino compatível com rumo como o que aqui se propõe”. Bem, estas instituições não precisam manter coerência com o que pensa um ministro de um governo, elas obedecem diretrizes dos órgãos normativos do sistema e trabalham com o acúmulo teórico e prático de décadas.

3.       E mais, as instituições federais se deixam “fascinar, ao gosto de cada catedrático, com o torneio de manual entre filosofias da educação”, ou seja, forma mal os professores. No final do parágrafo o autor reconhece, contudo, que as mesmas conseguem “prover ao menos alguns elementos de formação aceitável”. Ainda bem, fico aliviado de meu trabalho (e de centenas de professores das faculdades públicas de pedagogia) não ser de todo inútil aos olhos da SAE. Dormirei mais tranquilo esta noite!

E quais são os remédios para este quadro pintado no documento?

1.       Deve-se estimular a prática de premiação das escolas que atingirem metas de desempenho (o autor deve ter ouvido o governador de São Paulo ou outro tucano renomado para chegar a esta ideia “inovadora”).

2.       Somente nomear diretores que passem pelos futuros Centros de Formação de Diretores, “seja qual for o método de escolha”, ou seja, sendo instruído corretamente a gestão democrática é um fator irrelevante para o documento. Obviamente que ter sido aprovado uma meta no PNE sobre gestão democrática não foi um fator considerado pelo autor, posto que irrelevante para os resultados educacionais.

3.       Os professores também deverão ser reciclados nos Centros de Qualificação Avançada para professores. “Tais centros ministrarão cursos intensivos para suplementar a formação nos cursos de pedagogia e licenciatura, desenvolver as práticas e os protocolos exigidos (fiquei com a impressão de que este termo é sinônimo de apostilamento, mas pode ser apenas um preconceito de minha parte) pelo Currículo Nacional e discutir as experiências e as inovações do professorado”.

4.       Acertadamente fala de Carreira Nacional, a qual deve estar vinculada ao piso nacional. Porém, apresenta uma novidade: piso regionalizado, o que é contraditório com carreira nacional e valorização docente. Aliás, fala de mobilidade entre estados dos docentes, mesmo que se saiba que tal mobilidade por cedência não se constitui em problema relevante para alocação de mão-de-obra docente, sendo os baixos salários (hoje regionalizados e proporcionais as condições financeiras de cada ente federado) um fator decisivo para qualquer migração.

5.       Acontece que a nova carreira, para o documento, “pode começar na forma de carreira especial e suplementar para professores que se comprometam a manter determinadas metas de desempenho. Receberiam adicional ao salário, depois de avaliação, por avaliadores independentes, do cumprimento de tais metas”. Em outras palavras, progressão na carreira e aumento salarial estará associados a cumprimento de metas de desempenho!

6.       E o documento trouxe de volta a certificação dos professores por meio de Prova Nacional (de novo o viés meritocrático). Como o documento considera frágil a formação docente e não propõe melhorias internas, o mesmo apresenta o remédio de regular a qualidade da formação via prova nacional, a qual “serviria como meio poderoso de influir nos cursos de pedagogia e de licenciatura”. Ou seja, via o conteúdo exigido nas provas o MEC alterará o conteúdo ministrado nas universidades, que terão sua autonomia revogada pela proposta sútil apresentada.

Em resumo, o documento tem por base um diagnóstico antigo de que o problema educacional é de gestão e de formação dos professores. E a forma de resolver estes dois gargalos é, ao mesmo tempo, qualificar melhor os gerentes (diretores é o nome fantasia e antigo!) e estimular o trabalho dos professores via premiação (que sempre pressupõe punição no outro lado da moeda), atrelando repasse de recursos para as escolas e carreira docente ao cumprimento de metas.

Obviamente que para formar professores que estejam preparados para cumprir tais regras e protocolos é necessário incidir sobre as universidades públicas e particulares e a certificação inicial é um forte instrumento de condicionamento curricular, vide a experiência bem-sucedida do ENEM no currículo de escolas do ensino médio. Nada como recolher ideais em experiências que estão dando certo (pelo menos para a direção defendida no documento!).

É uma revisita a política de premiação via avaliação em larga escala. É mais do mesmo, mas em larga escala.

Pátria educadora: atos e omissões

Nas Escrituras está dito que podemos pecar por atos e omissões. Em matéria educacional os governos também podem se enquadrar nesta regra.

ATO 01

Ontem (29 de abril) centenas de professores, estudantes e outros cidadãos foram brutalmente espancados pela Polícia Militar do Paraná. O suposto conflito (não concordo com esta recorrente definição, por que conflito pressupõe duas forças com igual condições para se enfrentar, o que não era o caso!) aconteceu em meio a greve dos docentes em reação a um dos itens do ajuste fiscal promovido pelo governador Richa (PSDB) do Paraná.

ATO 02

Em vários estados e prefeituras os docentes (e em alguns também os demais servidores da educação) estão em greve. As pautas sofrem alterações, mas as motivações de todas é das duas uma: a intransigência de governos em negociar as reivindicações ou a dificuldade de governos em oferecer propostas aceitáveis diante dos efeitos do ajuste fiscal federal na economia, o que impacta as receitas de impostos de todos os entes federados.

OMISSÃO 01

No dia de sua posse no segundo mandato a presidenta Dilma anunciou que o slogan seria Pátria Educadora. E no mesmo dia anunciou algo totalmente contraditório, ou seja, decidiu cortar recursos educacionais.

Diante de outras tragédias sempre a presidente rapidamente se manifestou. Foi assim com os deslizamentos de terra, alagamentos, acidentes naturais. Foi assim com o fuzilamento de brasileiros presos por tráfico de drogas na Indonésia.

E sobre as greves de educadores que se espalham em todo o país? Nenhuma palavra.

E sobre a repressão brutal da PM do Paraná? Nenhuma palavra.

Alguém pode dizer que o executivo federal nada tem a ver com as negociações dos governadores (e prefeitos) com seus servidores. É meia verdade (ou meia mentira, como queiram). O artigo 211 da Constituição Federal afirma que cabe a União papel redistributivo e supletivo em matéria educacional, ou seja, precisa socorrer os brasileiros residentes em estados ou municípios em dificuldade educacional. Além disso, a paralisia da economia e a queda da arrecadação é culpa da política econômica conservadora (subiram a taxa de juros ontem também, tudo para acalmar o “mercado”).

A lei do piso salarial nacional do magistério estabelece que pelo menos 1 bilhão de reais estarão reservados este ano para auxiliar estados e municípios em dificuldade. Quantos reais foram liberados desde que esta lei entrou em vigor? Nenhum centavo sequer.

OMISSÃO 02

O que o cidadão designado pela presidenta Dilma para tirar do limbo o slogan Pátria educadora propõe para resolver a desvalorização da carreira docente? Uma diretriz nacional de carreira, mas que se baseia na premiação do mérito. Diz o documento que a “carreira pode ser construída em etapas. Ela pode começar na forma de carreira especial e suplementar para professores que se comprometam a manter determinadas metas de desempenho. Receberiam adicional ao salário, depois de avaliação, por avaliadores independentes, do cumprimento de tais metas”.

Quem pagaria este adicional por mérito (nada inovador, basta ver experiências malogradas em São Paulo, que está em greve, no Rio de Janeiro nos governos da família Garotinho e em outras paragens)? Os combalidos governos estaduais e municipais. Ou seja, tudo se resume em um problema de gestão. A União, segundo a proposta, vai ajudar regulando as relações, aplicando provas nacionais, certificando os professores (de volta a ideia de mérito como resolução do problema da atratividade da carreira).

ÚNICO ATO DIGNO

Para não dizer que ninguém neste imenso país está empenhado em aplicar o slogan, registro a minha admiração pelos 17 policiais militares do Paraná que se recusaram a marchar contra os professores e estão sendo processados pela corporação por insubordinação.

Ontem eles mostraram que uma pátria educadora somente será construída se os professores forem considerados essenciais para o desenvolvimento da sociedade, o que obviamente é totalmente contraditório em soltar cachorros nas pernas deles ou descer a lenha nas suas costas.

Não é fácil agir da forma que eles procederam. Sabiam que seriam punidos, sabiam que a corporação não é democrática, mas agiram como verdadeiros cidadãos empenhados em valorizar os docentes.

Mais do mesmo?

O documento produzido pela Secretaria de Assuntos Estratégicos para viabilizar a Pátria Educadora, numa primeira leitura pode transparecer uma certa audácia, mas na verdade seus pressupostos e remédios não são tão inovadoras como parecem.

A proposta parte de uma afirmação temerária, mesmo que a julgue necessária. Para que o Brasil seja considerada uma Pátria Educadora, a educação precisa ter um lugar especial no projeto de desenvolvimento do país. Concordo plenamente com o texto neste aspecto.

Porém, o texto pressupõe a existência de um projeto de nação, de desenvolvimento, ou melhor, propõe a mudança de percurso do caminho atual. Para o texto “trata-se de democratizar a economia do lado da oferta, não apenas, como foi até agora, do lado da demanda”. Isso significaria um modelo que resume em três palavras:  produtivista, capacitador e democratizante.

Nas entrelinhas, pelo menos o que consegui entender, é que “democratizar a oferta” seria gerar empregos mais qualificados (desenvolvimento produtivista), o que pressupõe melhor qualidade da mão-de-obra (desenvolvimento capacitador) e que isso traria mais democracia.

Não considero que exista um projeto de nação que tenha como pressuposto uma revisão do lugar do Brasil na divisão internacional do trabalho. E mais, existem classes e interesses de classes envolvidos e em disputa. Quem ganha e quem perde com este projeto de nação? Pelo tom do documento esta questão não está em debate, posto que manter as regras de exploração não deve se discutir, no máximo elevar o valor dos salários via aumento da escolaridade média.

Apresenta três pontos de partida, ou seja, três âncoras para superar as deficiências do ensino. E aqui fica claro o quanto o documento vai beber na fonte das experiências tucanas e o quanto sofre influência do que Freitas chama de reformadores empresariais.

O primeiro ponto de partido é “aproveitar e ultrapassar o exemplo do que deu certo”. E qual é este exemplo? Aqueles que são inspirados na “lógica de eficiência empresarial”, os quais se baseiam em “fixação de metas de desempenho”, “o uso de incentivos e de métodos de cobrança, o acompanhamento e, quando necessário, o afastamento de diretores” dentre outras virtudes (!).

Nada tem de inovador neste ponto de partida. Isto tem sido proposto pela chamada terceira via no seio da reforma do Estado e suas contradições estão largamente discutidas na literatura educacional (não considerada pelo autor do documento, obviamente). Aliás, sobram educadores e pesquisadores progressista para serem ouvidos sobre os limites deste ponto de partida (estou partindo do suposto que um governo eleito com discurso de esquerda deveria priorizar diálogo com eles).

O segundo ponto de partida seria mudar a maneira de ensinar e de aprender, superando o enciclopedismo. E o terceiro, associado ao segundo, seria “organizar a diversidade para permitir a evolução”, quesito que o texto apresenta a sua visão de como enfrentar os problemas federativos.

Vou me debruçar neste post nas saídas federativas que o texto apresenta, nó que apareceu como bastante relevante no debate do PNE. O que o texto apresenta de solução?

Para resolver este complexo problema o texto apresenta basicamente mais do mesmo e algumas novidades.

Afirma que para “reconciliar gestão local com padrões nacionais” serão necessários três instrumentos:

a)      Sistema nacional de avaliação e de acompanhamento;

b)      Mecanismo para redistribuir recursos e quadros de lugares mais ricos para lugares mais pobres; e

c)       Procedimentos corretivos para consertar redes escolares locais defeituosas.

O primeiro remédio está sendo usado desde o governo FHC e foi mantido e aprofundado durante os doze anos de petismo, ou seja, a União implementa avaliações de larga escala, informa a população de que a educação vai mal (pelos critérios medidos apenas de aprendizagem dos alunos) e espera que isto provoque mudanças de condições de oferta pela pressão dos consumidores.

Na parte redistributiva o documento apresenta proposições um pouco confusas, mas que tentei organizá-las da seguinte forma:

a)      Reforço do papel distributivo do FNDE, visto como dotado de maior potencial de incidência que o FUNDEB (o texto não diz em que se baseia para chegar a esta conclusão temerária).

b)      “Dispor de procedimento que una os três níveis da federação em colegiados capazes de atuar, juntos, para consertar partes do sistema público que não atinjam o patamar mínimo”.

Numa primeira leitura pensei que no segundo aspecto o texto estivesse se referindo ao Custo Aluno qualidade, mas infelizmente é algo mais limitado e impreciso.

A chamada primeira etapa, na qual “quadro próprio do governo federal trabalharia com suas contrapartes nos estados para tratar das situações mais graves” aparentemente significa o velho e surrado “apoio técnico da União”, dizendo o que estados e municípios devem fazer para corrigir falhas que essencialmente estão vinculadas a problemas de gestão (a concepção de que os problemas educacionais se resumem a carências de gestão também não são nada inovadoras).

A segunda etapa deste novo formato federativo seria o estabelecimento de um “colegiado transfederal para cumprir a tarefa corretiva”. Mesmo que não utilizando este termo “tarefa corretiva”, mas a necessidade de instância de pactuação está prevista no Plano Nacional de Educação (artigo 7º). Não fica claro o vínculo deste colegiado com a necessidade de construção de um sistema nacional de educação, o qual deve enfrentar as desigualdades de oferta, mas é muito mais complexo do que pactuar medidas corretivas.

Em seguida o texto aventa a formação de um novo fundo redistributivo, o qual funcionaria ao lado do FNDE (que não é um fundo no sentido que se debate a questão) e o FUNDEB. Para o texto este fundo se sustentaria por meio de disponibilização de “mais recursos, como os do pré-sal no futuro” e teria entre suas atribuições “a de financiar as ações corretivas”.

Não consegui enxergar nas duas etapas onde se enquadra a definição do texto de criação de “mecanismo para redistribuir recursos e quadros de lugares mais ricos para lugares mais pobres”. Em alguns momentos isso está associado a envio de ajuda técnica, mas o único formato conhecido para migrar recursos de áreas (estados e municípios são as existentes) ricas para áreas pobres é a de um fundo único, mas o texto não propõe reformar o FUNDEB e sim criar algo paralelo, tendo como função corrigir distorções, as quais mais adiante ficam claras que estão associadas a desempenho de aprendizagem e não condições de oferta.

E ancorar toda a possibilidade de revolucionar a educação, inclusive com o intuito de alçar o autor a presidenta para um lugar de destaque nos livros de história, apenas em vagos “mais recursos” e dinheiro do pré-sal no futuro, é muito pouco.

A encomenda de Dilma

Começou a circular esta semana uma versão preliminar de uma encomenda feita pela Presidente Dilma ao seu ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos, senhor Mangabeira Unger, para tirar do limbo o slogan de Pátria Educadora. O nome do documento é “Pátria Educadora: a qualificação do ensino básico como obra de construção nacional”.

No intervalo entre a designação da tarefa e a publicização do documento muita água passou por debaixo da ponte, sendo relevante o fato de que um ministro saiu e outro assumiu.

Antes de abordar o conteúdo do documento, cabe anotar uma estranheza: por que o mesmo não foi formulado e conduzido pelo titular da pasta? Como construir uma proposta de pátria Educadora por fora do acúmulo teórico e institucional do Ministério responsável pela condução da política educacional? Li que tal metodologia causou constrangimento, mas não sei mensurar a extensão dela.

Este primeiro post ainda não entrará no debate do mérito do documento, mas destacarei dois aspectos que julgo relevantes do seu conteúdo.

O primeiro é uma certa arrogância explícita no texto. Em dado momento o autor lembra que em alguns países de nossa região tivemos figuras políticas que marcaram uma virada educacional e de desenvolvimento, cita que este foi o caso de Domingos Sarmiento na Argentina (no século 19) e no século 20 o de José Vasconcelos no México. Q afirma que no Brasil, “Anísio Teixeira foi quem mais se aproximou deste papel, embora tenha ficado longe de exercer influência da dimensão destes inovadores”. Guardadas as realidades históricas distintas, é verdade que mudanças políticas e econômicas podem ser personalizadas, mesmo que fruto de sua época. É certo também que há consenso na importância do Manifesto dos Pioneiros e da liderança de Anísio Teixeira para o processo educacional brasileiro.

Porém, de que personalidade o autor está se referindo? Ele considera que Dilma Rousseff possui as condições políticas de liderar um projeto de nação ancorado na educação? Ou estará falando dele próprio, talvez empolgado com a tarefa que recebeu?

O segundo aspecto aparece quase ao final do texto. Tentando responder a pergunta essencial de como será construída a pátria educadora, o ilustre ministro afirma que isso será feito avançando “simultaneamente em três planos. O primeiro plano é construção de um ideário. É o que esta primeira parte do texto começa a esboçar. O segundo plano é série de ações a serem lançadas, em rápida sucessão, a partir do lançamento da Pátria Educadora. É o que está resumido, em forma de elenco de medidas, na segunda parte desta minuta. O terceiro plano é consulta ampla dos interessados em todo o país” (p. 21).

Quando os leitores atentos aguardavam a exposição de uma metodologia de consulta sobre as ideias expostas no documento, ou pelo menos a apresentação de uma lista de atores sociais e institucionais essenciais para a construção de uma pátria educadora, o senhor Unger afirma que tal proposta terá “críticos e eventualmente adversários”, mas que já “começa a configurar-se, entretanto, a aliança amplamente majoritária -- política, social, e intelectual -- capaz de sustentar este projeto”.

Quem foi consultado previamente para a elaboração das propostas apresentadas? A resposta desta pergunta é muito relevante, por que informa que atores sociais são considerados essenciais para o responsável pela tarefa (e para a Presidência da República). Ao afirmar que começa a configurar-se um a aliança amplamente majoritária, ou seja, um conjunto de forças políticas e sociais defensoras das ideias apresentadas, o autor induz seus leitores a imaginar inúmeras consultas e costuras feitas.

A encomenda ao Mangabeira Unger é simbólica de uma mudança radical de eixo de formulação e de base social do petismo no governo. Mudaram não somente as práticas, mas também os segmentos sociais para quem se faz política e a quem se escuta antes de propor.

No final do ano passado foi realizada a segunda Conferência Nacional de Educação, reunindo as energias vivas na área da educação (não todas, mas foi bastante representativa de quem discute, formula e pratica a educação pública no país), mas parece que não são destas energias criativas que o ministro de assuntos estratégicos se refere várias vezes no documento.

Em que pese as observações preliminares que faço, não acho que o documento deva ser desconsiderado, pelo menos pelos seguintes motivos:

1.     O documento, mesmo que preliminar, é a primeira proposta mais elaborada de política educacional desde que o PT chegou ao governo, mesmo que bem longe da tradição anterior deste partido;

2.     A encomenda, mesmo que passando por fora do MEC, foi feita pela presidente Dilma, a qual precisa criar fatos políticos favoráveis na mesma proporção que os seres humanos precisam de ar para viver, ou seja, muito do seu conteúdo pode se tornar políticas públicas; e

3.     Uma análise do seu conteúdo pode ajudar a entender os pressupostos teóricos e políticos que orientarão as políticas educacionais no atual governo.

No próximo post vou refletir sobre as principais ideais apresentadas no documento.

Sobre o fim de uma experiência

Em tempos sombrios na política, quando somos governados por políticas conservadoras, dirigidos no parlamento por pessoas conservadoras e vemos um partido gestado no seio das lutas sociais se desfazer em sucessivos escândalos éticos, recordar que um dia as coisas foram diferentes talvez seja importante.

Achei na minha estante um livro publicado pela Cortez Editora em 1988. O título relembra época da efervescência política das mobilizações prévias a constituinte daquele ano. O título é sugestivo, mesmo que hoje diante dos ataques aos partidos possa parecer exótico: A educação como ato político partidário.

Na lista de autores temos educadores renomados como Florestan Fernandes, Carlos Rodrigues Brandão, Moacir Gadotti, Lisete Arelaro, Paolo Nosella e Paulo Freire. Mas também escreveram artigos o ex-presidente Lula e líderes petistas de então, dentre eles Celso Daniel, Djalma bom e Paulo Frateschi.

A pretensão do livro era, ao mesmo tempo, sistematizar as primeiras experiências educacionais de governos petistas e anunciar as propostas do partido para a educação, inclusive para o processo constituinte.

Há documentos preciosos no livro. Destaco as propostas para o capítulo da educação que Florestan apresentou, onde em um artigo estava escrito que as escolas particulares poderiam existir, porém “elas e suas mantenedoras ou proprietários estão taxativamente excluídos do acesso aos recursos públicos destinados à educação escolarizada e de isenções ou concessões fiscais de qualquer natureza” (p. 164).

Nos vinte e sete anos que separam nossos dias de sua edição muita água passou por debaixo da ponte. A visão universalista da Constituição daquele ano foi lentamente sendo dilapidada pela hegemonia neoliberal e após chegar ao poder, o partido que inspirou o referido livro já havia mudado muito. De um lado, incorporado grande parte dos pressupostos teóricos neoliberais que na época criticava. De outro, seus principais dirigentes haviam sido conquistados para a tese de que para chegar ao poder estatal era necessário governar do mesmo jeito que os seus adversários.

O viés da educação popular foi sendo substituída por uma visão de educação como mercadoria, mesmo que mantendo programas de inclusão dos setores excluídos no acesso educacional.

Não é necessário dizer que quase tudo que seus dirigentes escreveram no livro foi sendo lentamente abandonado, seja nos programas presidenciais, seja no modo efetivo de governar.

Resgatei a frase do saudoso Florestan Fernandes, educador que manteve sua coerência durante toda a vida e travou batalhas contra os interesses privados em diferentes épocas da história brasileira, para simbolizar um dos aspectos em que o PT atual rompeu radicalmente com o PT que inspirou o livro aqui relembrado. Hoje a linha oficial partidária é oferecer a educação por meio de parcerias com setor privado, além de ver com bons olhos o próprio crescimento do setor. Recursos públicos são cada vez mais direcionados para fomentar o crescimento da iniciativa privada, apenas mitigando tal apoio com condicionantes de vagas 9por meio de bolsas) para os mais pobres, mesmo que ofertadas da maneira mais precária que as “leis do mercado’ permitirem.

Em tempos sombrios é necessário relembrar que outro caminho era possível. Que outro caminho ainda é possível. Mesmo que em outras ferramentas políticas.