Não é possível refletir sobre o papel do PAR sem que se discutam alguns conceitos essenciais, dentre eles o de pacto federativo e regime de colaboração.
Durante o Seminário de Avaliação do Acompanhamento do PAR foram apresentadas várias pesquisas que estão sendo desenvolvidas a respeito do Plano de Metas e/ou sobre o PAR. Utilizo aqui alguns conceitos que foram apresentados pela professora Patrícia Marchand, doutoranda na UFRGS, que expôs seu Projeto de Pesquisa no evento. Federalismo poderia ser definido como um “modelo de organização do Estado, caracterizado pela coexistência de duas soberanias, a União e os “estados”. Em um estado federativo, diferentes níveis de governo atuam, tem autoridade, sobre uma mesma população”.
A pesquisadora trabalha com a concepção de descentralização referente às relações intergovernamentais, pois estas relações evidenciam um maior ou menor grau de centralização do sistema federativo. E afirma que “para que as relações intergovernamentais levem à democratização do Estado, deve haver uma clara definição dos mecanismos de articulação entre os entes federados, tanto no que se refere à redistribuição dos recursos financeiros, quanto no que se refere à definição de competências governamentais”.
É um conjunto de definições que ajudam a refletir o papel do PDE e de seus programas na redefinição (ou não) do regime de colaboração entre os entes federados na área de educação.
Concordo com Luce e Farenzena (2007) quando afirmam que o “regime de colaboração é um princípio relacional constituinte do complexo federativo, que deve garantir o direito dos cidadãos à educação e os interesses da sociedade nessa matéria, a saber, o projeto nacional de educação”. Acontece que este dispositivo constitucional nunca foi regulamentado e a sua operacionalização tem sido uma reivindicação constante dos entes federados com menor influência e maior responsabilidade na oferta educacional, ou seja, é uma demanda reprimida da municipalidade brasileira.
A Constituição Federal estabelece que uma das mais importantes obrigações da União no pacto federativo é de proporcionar assistência técnica e financeira aos estados e municípios, postura que se insere na sua função redistributiva e supletiva para a garantia de eqüidade e de padrão mínimo de qualidade na oferta educacional.
O estabelecimento de que os repasses voluntários da União na área educacional estariam condicionados a adesão dos demais entes federados ao Plano de Metas e a subseqüente elaboração do PAR auxiliou decisivamente para extinguir a relação de balcão de negócios na liberação de recursos do FNDE, assim como tende a ter democratizado os critérios de concessão, privilegiando os municípios com pior desempenho no IDEB.
Se isto tudo é verdade, tal atitude não pode ser caracterizada plenamente como o estabelecimento de um novo regime de colaboração. É uso aqui a preciosa definição das duas pesquisadoras, sobre o caráter pactuado do regime de colaboração.
“Assim pensando, a ação de “transferência” de algo, sempre presumida na descentralização, assume um caráter de negociação ou de concertação, que pode ser operada em várias instâncias da esfera pública, sejam as da democracia representativa, sejam outras criadas em múltiplos espaços de interlocução”.
Nem o Plano de Metas, nem os programas do MEC, nem o instrumento denominado PAR são fruto de uma pactuação entre os entes federados. Foram decisões políticas unilaterais, mesmo que sua execução tenha efeitos positivos na distribuição mais equitativa dos recursos voluntários da União.
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