Quem realmente influenciou o texto do PNE

A tramitação do Plano Nacional de Educação pode servir para estudos sobre o poder de incidência política do que se denomina de sociedade civil organizada. Mas para isso vale primeiro anotar algumas definições sobre o que estamos chamando de sociedade civil neste post.

Tudo que não é Estado pode, em termos teóricos, ser arrolado como sociedade civil. Ou seja, um conceito por demais amplo para definir que proposições e interesses mobilizaram atores sociais para influenciar o PNE. Com este conceito tanto posso estar falando de uma articulação de sindicatos, de organizações estudantis ou de fundações privadas vinculadas ao sistema bancário. E certamente o que cada um desses atores defenderiam em um plano educacional serão distintas.

Podemos dizer que pelo menos quatro tipos de articulações da sociedade civil tentaram incidir na tramitação do plano:

1º. Uma rede de entidades populares, sindicais, estudantis, de ONGs e de gestores municipais denominada Campanha Nacional pelo Direito à Educação.

2º. Uma rede de organizações empresariais denominada Todos pela Educação.

3º. Um conjunto nem sempre articulado de entidades civis e religiosas vinculadas ao atendimento educacional aos deficientes.

4º. Uma articulação sindical e popular em torno do Plebiscito por 10% do PIB para a educação pública.

A Campanha Nacional teve forte incidência durante todo o processo de tramitação. Na verdade sua influência já se fez sentir durante a realização da CONAE. Uma das evidências desta influência foi a aprovação do Custo Aluno-Qualidade como referência para o financiamento educacional na referida Conferência e a capacidade que teve em pautar tal discussão durante todo o processo.

Na maior parte dos momentos os interesses da Campanha Nacional estiveram em lado opostos aos defendidos pelo governo, tornando esta rede uma espécie de contraponto, credenciando a mesma como principal interlocutora dos movimentos sociais. Tal capacidade foi reconhecida pelos relatores da matéria na Câmara e no Senado. Foi de iniciativa desta rede de entidades um conjunto bem variado de emendas que foram incorporadas ao texto final, com destaque para a aprovação de 10% do PIB para a educação pública, a implementação do CAQ com auxílio da União e as referências explícitas a participação pública nas metas 11 e 12.

O debate sobre o percentual do PIB foi efetivamente polarizado por esta rede. A nota técnica que foi lançada em 2011, as audiências públicas que participou e a capacidade de aglutinar entidades acadêmicas em torno de suas proposições são provas desta incidência.

O Movimento Todos pela Educação também trabalhou para ter incidência na tramitação. Tiveram a vantagem de haver similaridades entre suas proposições e as ideias dominantes no governo, especialmente as que diziam respeito a dar primazia no texto a avaliação em larga escala de desempenho com medida de qualidade e o aprofundamento de “parcerias” entre o setor público e privado na prestação dos serviços educacionais. Assim, é difícil saber o quanto estas propostas prevaleceram devido a sua articulação ou devido ao peso institucional e político do governo sobre os parlamentares. Em vários momentos a sua pauta conseguia transitar entre a base governista e a base parlamentar da oposição conservadora. Apesar destas características não é possível afirmar que o texto sofreu forte influência de sua atuação sobre os parlamentares, estando muito distante do que o jornalista Nassif afirmou recentemente.

Já o conjunto de entidades que trabalham com o atendimento de deficientes mostrou, mesmo que não de forma unificada, uma forte capacidade de influenciar os parlamentares na pauta especifica que os mobiliza, ou seja, no embate entre atendimento inclusivo ou exclusivo. Esta capacidade de influenciar fica evidente nas emendas formuladas e na polarização que conseguiram promover acerca da redação da Meta 4. Apesar desta força, nos demais pontos do PNE este agrupamento não teve incidência relevante.

O quarto grupo, que se formou no início da tramitação em torno da bandeira dos 10% do PIB e que promoveu um plebiscito sobre o tema, em que pese abraçar uma das principais bandeiras em debate, teve fraca incidência no processo de tramitação. Certamente a resistência em apresentar emendas e a dificuldade de fazer ações conjuntas com outros grupos contribuiu para este isolamento.

Além dos quatro grupos podemos afirmar também que entidades sindicais, como a CNTE e estudantis, como a UNE, tiveram também individualmente alguma incidência, especialmente nos temas afeitos às suas bases, mas seu papel foi mais relevante quando somaram esforços com articulações mais amplas. A batalha pelos 10% do PIB conseguiu unir amplos setores populares e estudantis, por exemplo.

Destaco que em vários momentos a representação institucional dos gestores estaduais e municipais se fez presente. A participação dos gestores municipais junto a Campanha tornou mais forte a incidência deste segmento. O CONSED ficou isolado no fogo cruzado entre governo federal e sociedade civil. Entretanto, a pauta especifica federativa poderia ter tido por parte das duas representações um peso proporcional a importância do tema.

Vale anotar que na reta final os setores fundamentalistas, que estiveram entrincheirados na Comissão de Direitos Humanos da Câmara se mobilizaram para retirar do texto qualquer referência ao debate de gênero, mas fora deste tema não tiveram incidência digna de nota.

A explicação de uma parte significativa do texto deve ser buscada na força (ou na fraqueza) da sociedade civil em influenciar os parlamentares e pressionar o governo. A força esteve presente nos momentos em que tal mobilização representou um contraponto progressista na redação contra posições conservadoras do governo ou junto com o governo batalhando contra retrocessos fundamentalistas. E a fraqueza se fez presente quando tais segmentos não conseguiram distinguir os alinhamentos políticos partidários de suas lideranças dos interesses concretos de suas bases.