Perfil do fundeb em 2010

Pelo que já foi divulgado pelo governo federal e averiguado pela consultoria do Senado e da Câmara, o Fundeb contará com 72 bilhões e 218 milhões. Deverão ser acrescidos 7,2 bilhões de complementação da União, cumprindo o dispositivo constitucional introduzido pela Emenda n° 53 de 2006.

Acima apresento o perfil de origem dos recursos projetados para 2010. Fica nítida a importância do ICMS na manutenção e desenvolvimento do ensino em nosso país, correspondendo a 58% do total. Com toda a melhoria introduzida pelo Fundeb, a União participará com 9,1%.

O dinheiro da União será repartido com dez estados, conforme os valores abaixo:

Alagoas - 270,7 milhões
Amazonas - 244,1 milhões
Bahia – 1.734,4 milhões
Ceará - 913,6 milhões
Maranhão – 1.417,4 milhões
Pará – 1.422,7 milhões
Paraíba - 187,8 milhões
Pernambuco - 647,4 milhões
Piauí - 346,2 milhões
Rio Grande do Norte - 37,3 milhões

De quanto será o custo-aluno do Fundeb em 2010?

Esta é uma pergunta que 26 secretários estaduais e 5564 secretários municipais de educação estão querendo saber a resposta.

E esta necessidade está baseada em três urgências:

1°. Até o dia 31 de dezembro de 2009, por força de dispositivo legal, todos os planos de carreira do magistério devem ser revisados e saber o custo-aluno é fundamental para esta revisão, pois vem do fundeb o maior volume de recursos disponíveis para efetivá-los;

2°. No dia 1° de janeiro de 2010 o valor do piso salarial nacional do magistério deverá ser corrigido. E a correção é feita tendo por base a correção concedida no custo-aluno nacional;

3°. Saber o custo-aluno é saber quanto dinheiro cada secretaria terá disponível para pagar pessoal, custear as atividades essenciais e investir na expansão da rede pública.

Para que se calcule o custo-aluno são necessárias pelo menos quatro informações: a previsão orçamentária de cada fundo estadual para 2010, a matrícula de 2009, o valor da complementação da União para 2010 e os fatores de ponderação entre etapas e modalidades.

Na Mensagem enviada pelo Executivo para o Congresso que acompanhou o Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2010 consta que dez estados receberão complementação da União no próximo ano. Ora, para que os técnicos do Ministério da Fazenda chegassem a esta conclusão é por que já possuíam as três informações disponíveis acima.

É urgente que o governo federal aja de forma transparente e, mesmo preliminarmente, informe aos gestores educacionais qual foi a previsão orçamentária e o custo-aluno nacional que determinou a divisão dos recursos da complementação.

Por dedução é possível afirmar que a arrecadação dos fundos estaduais passará para 72 bilhões de reais, provocando uma complementação da União de 7,2 bilhões.

Falta divulgar os dados por estado e o valor do custo-aluno. E urgente!

Todo cuidade é pouco

Recordo-me da reação do ex-ministro e atual deputado federal Antonio Palocci quando foi-lhe perguntado acerca da proposta de que a complementação da União fosse calculada por meio de um percentual fixo do volume de recursos depositados pelos estados e municípios no Fundeb. Felizmente sua resistência não prevaleceu e o dispositivo foi aprovado na Constituição Federal.

Em 2010 este dispositivo entrará em vigor pela primeira vez, provocando uma elevação do valor da complementação de 5 bilhões e 070 milhões para 7 bilhões e 221 milhões, que representa um acréscimo de 42,4%.

Todo ano este valor deve estar consignado no Orçamento da União e assim tem sido feito desde a época do Fundef.

Porém, nesta semana a Consultoria de Orçamento da Câmara e do Senado publicaram a Nota Técnica n° 06/2009 tecendo considerações acerca da complementação da União são Fundeb que consta do Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2010. E o texto trouxe fundadas preocupações.

Aproveitando-se de uma leitura totalmente equivocada do artigo 6° da Lei 11.494 de 2007, a União lançou no Orçamento apenas 85% do valor devido, ou seja, ao invés de 7,2 bilhões, alocou apenas 6,1 bilhões.

O texto da lei utilizado pelo governo federal para respaldar tal atitude é o abaixo.

Art. 6o A complementação da União será de, no mínimo, 10% (dez por cento) do total dos recursos a que se refere o inciso II do caput do art. 60 do ADCT.
§ 1o A complementação da União observará o cronograma da programação financeira do Tesouro Nacional e contemplará pagamentos mensais de, no mínimo, 5% (cinco por cento) da complementação anual, a serem realizados até o último dia útil de cada mês, assegurados os repasses de, no mínimo, 45% (quarenta e cinco por cento) até 31 de julho, de 85% (oitenta e cinco por cento) até 31 de dezembro de cada ano, e de 100% (cem por cento) até 31 de janeiro do exercício imediatamente subseqüente.
A Consultoria Legislativa lembra que o parágrafo 1° do artigo 6° em nenhum momento trata de autorização orçamentária, “pois não se deve confundir programação financeira (atividade do âmbito da Secretaria do Tesouro Nacional - STN) com autorização orçamentária (concedida pelos Poderes Legislativo e Executivo, ao aprovar e sancionar o orçamento, respectivamente). Como se sabe, o desembolso financeiro (pagamento ou transferência) é obrigatoriamente precedido pela autorização orçamentária, empenho e liquidação”.Nada mais cristalino.

O parágrafo primeiro do artigo 6° não respalda a União a lançar na peça orçamentária menos do que 10% do montante depositado pelos estados e municípios no Fundeb, ou seja, 7,2 bilhões de reais.

A Nota Técnica é direta ao considerar que o projeto de lei, no que diz respeito ao valor da complementação, não atende às determinações da Constituição Federal. E, obviamente, orienta os parlamentares a consertarem esta inconstitucionalidade.

Espero que seja apenas um erro técnico. Não quero acreditar que o governo está buscando um caminho para burlar o disposto no artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Mas, em se tratando de União, toda atenção é necessária.

Segredo revelado

Segundo os dicionários uma boa definição para a palavra “segredo” é uma coisa que não deve ser sabida por outrem.

O Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2010 tramita no Congresso Nacional, cumprindo o rito democrático estabelecido na Constituição Federal. Ao mesmo tempo chega ao Senado a Proposta de Emenda Constitucional 277/2008, que exclui dos cálculos da DRU os recursos vinculados a manutenção e desenvolvimento do ensino.
A Consultoria do Orçamento da Câmara e do Senado publicaram a Nota Técnica Conjunta n° 8, de 2009. Neste documento são apresentados elementos que ajudam a desvendar um dos segredos escondidos no debate educacional brasileiro, especialmente pelo governo federal em seus pronunciamentos sobre a votação da PEC 277/08.

Todos são sabedores que a DRU é uma maneira matreira que o governo federal encontrou de aplicar menos recursos com a área social e desviar estes recursos para o pagamento dos juros e encargos da dívida pública. Em 2010 estão reservados 57 bilhões de reais, que serão drenados para manter tranqüilos e bem remunerados os detentores dos títulos da dívida brasileira. Por isso, obviamente, todos os educadores são favoráveis a que seja aprovado a PEC 277/08 o mais rápido possível.
Acontece que o governo federal orientou sua bancada a atrelar a votação da exclusão da educação dos cálculos da DRU a aprovação da extensão da obrigatoriedade do ensino, incorporando a pré-escola e o ensino médio. O discurso é que a devolução da DRU, mesmo que parcelada viabilizaria o montante dos recursos para tal feito.

Independente desta vinculação entre extensão da obrigatoriedade do ensino e devolução da DRU, há no senso comum uma aceitação de que a devolução dos recursos da DRU representará mais recursos para a educação.

Aí é que entra o segredo que os consultores da Câmara e do Senado ajudaram a revelar: a probabilidade de não ser acrescentado nenhum centavo novo ao Orçamento do MEC é imensa, pois a devolução da DRU provocará apenas mudança na rubrica dos recursos já alocados, frustrando todos os sonhos de mais recursos para a educação.
Como isso pode acontecer?

Em 2010 o recurso obrigatório para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, mantida a DRU será de 20 bilhões e 412 milhões, representando 41% do Orçamento do MEC. Nada mais nada menos do que 16 bilhões 429 milhões são recursos ordinários alocados no Ministério pelo Tesouro Nacional. Este recurso representará 33,1% do Orçamento.
Este percentual vem crescendo ano a ano, especialmente após a aprovação do Fundeb, que aumentou a complementação da União. Em 2008 esse aporte representou 18,8% e este ano está previsto 21,9% de recursos ordinários.

Os recursos da complementação, por dispositivo legal, só podem comprometer 30% dos recursos originários do MDE, ou seja, dos 7,2 bilhões previstos para 2010, apenas 1,8 bilhões sairão do MDE, o restante vem de recursos ordinários alocados.
Como a DRU retirará da educação em 2010 o valor de 10 bilhões e 301 milhões de reais, isso significa que mesmo devolvendo todo o recurso desviado de uma vez só, ainda teríamos um saldo positivo de mais de 6 bilhões. Caso a PEC 277 seja aprovada pelo Senado ainda em 2009 e como a devolução será parcelada, em 2010 teremos um saldo de 8,7 bilhões.

Ou seja, devido ao Fundeb, que com todo o crescimento do volume de recursos da União em relação ao que era aplicado no Fundef, só conseguiu viabilizar um custo-aluno de 100 reais por mês nos nove estados com menor arrecadação, a União demonstrará no dia seguinte a aprovação da PEC 277/08 que não deve nada à educação, pelo contrário, é credora.

Contribuições para a CONAE – parte IV

O Eixo V está insuficiente

O documento referência para a Conae possui um capítulo específico sobre financiamento da educação e controle social. Uma leitura detida deste texto pode lançar luz nos limites dos debates que o documento enseja sobre a constituição de um Sistema Nacional Articulado de Educação.

O documento reconhece que o financiamento se traduz no alicerce para a construção do sistema nacional e para o alcance das metas do PNE, por isso “urge aumentar o montante estatal de recursos investidos na área, além de solucionar o desequilíbrio regional”. Para dar conta desta tarefa o documento defende uma “reforma tributária pautada pela justiça social e o equilíbrio regional”.

O documento apresenta cinco nós críticos que devem ser enfrentados e as soluções para superá-los são justamente onde reside a maior fraqueza do texto. Quais são os nós críticos: revisão do papel da União, instituição de um regime de colaboração, real valorização dos trabalhadores em educação, definição de referenciais de qualidade para etapa e modalidades e definição do papel do ensino superior para o processo de desenvolvimento do país.

Acertadamente o documento advoga uma “vinculação ao produto Interno Bruto (PIB) em percentuais bem acima dos praticados”, inclusive defendendo a revogação dos vetos apostos a legislação do PNE. Propõe que a política de financiamento da educação básica deva “amparar-se na definição de um custo aluno-qualidade”.

As três principais medidas concretas para viabilizar o financiamento em outro patamar apresentadas pelo documento são:

a) “ampliar o investimento em educação pública em relação ao PIB, na proporção de 1% ao ano, de forma a atingir, no mínimo 7% do PIB até 2011 e, no mínimo, 10% do PIB até 2014”.

b) “aumento dos recursos da educação de 18% para, no mínimo 20% (da União) e de 25% para, no mínimo 30% (de estados, DF e municípios) não só da receita de impostos, mas adicionando-se, de forma adequada, percentuais das taxas e contribuições para investimento em manutenção e desenvolvimento do ensino público”.

c) “retirar as despesas com aposentadorias e pensões da conta dos recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino”

No item 238 o documento admite os limites do Fundeb ao afirmar que este “não é suficiente para garantir a universalização da oferta de vagas na educação básica e tampouco a permanência do aluno na escola até a conclusão do ensino médio com qualidade, o que exige a aplicação de recursos financeiros na educação básica para além desse fundo”. Mas, em que pese tão corajosa afirmativa, quando enumera as propostas em relação ao Fundeb elas ainda são bem genéricas:

a) consolidar o fundo, “garantindo recursos financeiros adequados por estudante”, tendo como referência de gasto por aluno/ano o custo aluno-qualidade;e

b) “considerar as condições reais de cada etapa e modalidade de ensino nos fatores de ponderação do valor por aluno”.

As demais sugestões são relativas a melhoria da transparência e do controle social.
No item 248 o documento considera que para “superar a fragmentação e o isolamento das políticas educacionais é preciso criar um sistema nacional articulado de educação que, através do regime de colaboração, garanta os recursos necessários à educação pública com qualidade social”.

O documento deixa importantes questões sem resposta e suas soluções pecam pela imprecisão. Talvez estes defeitos sejam fruto do próprio conflito existente entre o desejo dos organizadores de viabilizar mais recursos para a educação e a limitação imposta pela política econômica conservadora, que não é questionada por muitas entidades e, obviamente, pelos representantes governamentais na referida comissão.
Deixo algumas perguntas:

1. É possível criar um sistema Nacional Articulado sem ter um fundo único (nacional)?

2. É possível pensar em custo aluno-qualidade sem que seja proposto uma verdadeira revisão do papel da União no financiamento da educação básica?

3. Aumentar os recursos vinculados à educação é solução suficiente sem rediscussão do peso de cada ente federado no financiamento, especialmente o peso de participação da União?

Contribuições para a CONAE – parte III

Aprender com a saúde (SUS)

Em 1990, aproveitando o clima democratizante do processo constituinte, o Congresso Nacional aprovou a Lei n° 8080, que instituiu as regras de funcionamento do Sistema Único de Saúde – SUS.

Ao contrário da educação, a área de saúde sabia claramente o que queria e se unificou em torno de bandeiras claras. No seu artigo 4° a referida lei estabelece que o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS). Ou seja, todo o atendimento público passou a fazer parte de um único sistema, todo regulado pela legislação então aprovada.

Até a iniciativa privada foi incluída, mesmo que com caráter complementar, mas com isso submeteu tal serviço a um processo de controle estatal. Estava implícita a idéia de que o serviço de saúde é essencialmente público, pois é um direito fundamental dos cidadãos e que a iniciativa privada deveria ser aceita apenas como complemento a este sistema. Infelizmente este importante dispositivo depois foi sendo flexibilizado, principalmente pela década liberalizante que se seguiu a aprovação da lei do SUS.

O mais importante é que a legislação do SUS definiu que todos os recursos deveriam estar concentrados num fundo único. No seu artigo 31 podemos ler:

Art. 31. O orçamento da seguridade social destinará ao Sistema Único de Saúde (SUS) de acordo com a receita estimada, os recursos necessários à realização de suas finalidades, previstos em proposta elaborada pela sua direção nacional, com a participação dos órgãos da Previdência Social e da Assistência Social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A lei estabeleceu as competências de cada ente federado e no seu artigo 33 estabeleceu que os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) seriam depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde. No artigo 34 estabeleceu a dinâmica de repasse para o fundo nacional.

Aqui mais uma grande diferença com o modelo educacional. Na saúde temos um fundo único nacional e não 27 fundos estaduais. Na saúde se fortaleceu os conselhos de saúde e não se inventou novos conselhos para fiscalizar os recursos.

E no seu artigo 35 foram estabelecidos os critérios para transferência dos recursos do Fundo Nacional para os estados, distrito federal e municípios. Utilizou-se uma combinação dos seguintes critérios, segundo análise técnica de programas e projetos:

I - perfil demográfico da região;
II - perfil epidemiológico da população a ser coberta;
III - características quantitativas e qualitativas da rede de saúde na área;
IV - desempenho técnico, econômico e financeiro no período anterior;
V - níveis de participação do setor saúde nos orçamentos estaduais e municipais;
VI - previsão do plano qüinqüenal de investimentos da rede;
VII - ressarcimento do atendimento a serviços prestados para outras esferas de governo.

Além destes critérios ficou estabelecido que metade dos recursos destinados a Estados e Municípios será distribuída segundo o quociente de sua divisão pelo número de habitantes, independentemente de qualquer procedimento prévio. E que nos casos de Estados e Municípios sujeitos a notório processo de migração, os critérios demográficos mencionados nesta lei serão ponderados por outros indicadores de crescimento populacional, em especial o número de eleitores registrados.

Realmente temos muito que refletir sobre a experiência da saúde no momento em que todos estão se debruçando no esforço para conceituar o que será um Sistema Nacional Articulado de Educação.

Contribuições para a CONAE – parte II

Definição de Sistema Nacional Articulado de Educação

Em vários momentos do Documento Referência há um esforço por definir o conceito de Sistema Nacional Articulado de Educação. O documento atesta para o fato de que o Estado brasileiro ter uma Lei Nacional de Ensino (LDB/1996), um órgão legislativo (Congresso Nacional), um órgão que normatiza todos os sistemas (CNE) e um órgão que estabelece e executa as políticas de governo (MEC), mas que isso não foi suficiente para construir e viabilizar “forma de organização que viabilize o alcance dos fins da educação e, também, o estatuto constitucional do regime de colaboração entre os sistemas de ensino (federal, estadual/distrital e municipal), o que tornaria viável o que é comum às esferas do poder público (União, estados/DF e municípios): a garantia de acesso à cultura, à educação e à ciência (art. 23, inciso V)”.

Para o documento, “a construção de um Sistema Nacional de Educação requer o redimensionamento da ação dos entes federados, garantindo diretrizes educacionais comuns a serem implementadas em todo o território nacional, tendo como perspectiva a superação das desigualdades regionais”.

Seu objetivo seria o “desenvolvimento de políticas públicas educacionais nacionais universalizáveis, por meio da regulamentação das atribuições específicas de cada ente federado no regime de colaboração e da educação privada pelos órgãos de Estado”.

O Sistema Nacional de Educação teria “o papel de articulador, normatizador, coordenador e, sempre que necessário, financiador dos sistemas de ensino (federal, estadual/DF e municipal), garantindo finalidades, diretrizes e estratégias educacionais comuns, mas mantendo as especificidades próprias de cada um”.

Apesar de corretamente a CONAE pautar o debate sobre a necessidade de ações articuladas em nível nacional para que se reverta os péssimos indicadores educacionais, a proposta de Sistema Nacional não supera a atual pulverização de gerência dos recursos, nem discute claramente uma revisão das atuais funções constitucionais da União, principal nó que precisa ser desatado.

Com estas limitações, o debate da CONAE mantém-se no marco da política de fundos estaduais (comentarei nos próximos dias de forma mais detida esta questão), não conseguindo trazer para o debate os avanços conseguidos pela área da saúde há 19 anos, que criou um sistema único.